EU – Emissionshandel

Der Luftverkehr in der EU ist vom EU-Emissionshandel (EU-ETS) erfasst. CO₂-Emissionen im Luftverkehr werden daher über den Handel mit Emissionszertifikaten innerhalb des EU-ETS mit einem CO₂-Preis versehen und in der Gesamtmenge begrenzt. Dieses Instrument kann allerdings bisher in der Praxis nicht seine volle Wirkung entfalten. Denn erstens ist nur ein Teil der Flüge aus der EU vom ETS abgedeckt und zweitens sind die Preise für Emissionszertifikate zu niedrig und das Angebot zu hoch, damit der EU-ETS alleine ein wirksames Instrument für mehr Klimaschutz im Luftverkehr sein könne.

Wie wird der Luftverkehr im EU-ETS erfasst?

Seit 2012 ist der Luftverkehr im Europäischen Emissionshandelssystem (Emissions Trading System – ETS) erfasst. Der EU-ETS umfasste bis dahin nur stationäre Anlagen aus dem Energie- und Industriesektor. Ursprünglich sollten alle Flüge in den EU-ETS einbezogen werden, die von europäischen Flugplätzen starten und/oder landen (sogenannter “full-scope”). Verschiedene Länder, insbesondere die USA, China und Russland, sahen darin aber eine illegale Besteuerung von Fluggesellschaften fremder Nationen. So wurde der Einflussbereich des EU-ETS rückwirkend von Anfang an deutlich begrenzt und umfasst nun nur den innereuropäischen Luftverkehr. Damit deckt der EU-ETS nur ein Drittel des anfänglich angedachten Umfangs für den Luftverkehr ab (siehe Abbildung 3‑1). Die Begrenzung wurde immer wieder verlängert und gilt noch immer. Sobald die genaue Ausgestaltung von CORSIA endgültig feststeht, soll der Anwendungsbereich des EU-ETS überprüft und entweder permanent reduziert oder zurück zum full-scope gesetzt werden.

Ursprünglich geplanter und tatsächlicher Umfang des Luftverkehrs im EU ETS

Unter dem EU-ETS müssen seit 2012 Emissionshandelszertifikate für die CO₂-Emissionen von Flügen innerhalb des europäischen Wirtschaftsraumes abgegeben werden. Einige Flüge, so etwa von Kleinflugzeugen und sehr kleinen Fluggesellschaften oder auch Regierungsflüge, fallen dabei nicht unter den EU-ETS.

Alle Luftverkehrsgesellschaften, die verantwortlich für ETS-pflichtige Flüge sind, müssen die Emissionen der Flüge überwachen und jährlich zum 1. April an die EU berichten. Bis zum 1. Mai jeden Jahres sind Zertifikate in der Höhe der Emissionen einzureichen.

Derzeit erhalten die Luftverkehrsbetreiber einen hohen Anteil dieser Zertifikate kostenfrei. Für darüber hinaus gehende Emissionsmengen müssen die Betreibenden Zertifikate bei regelmäßig stattfindenden Auktionen oder direkt von Anlagen im stationären Emissionshandel zukaufen. 2019 betrugen die ETS-Emissionen des Luftverkehrs 68 Millionen Tonnen CO₂, das sind knapp 40 % der gesamten Luftverkehrsemissionen. Für die Periode bis 2012 bis 2020 erhalten die Fluggesellschaften über 50 % der benötigten Emissionen kostenlos.

Zwischen 2013 und 2020 bleibt die Menge der kostenlos verteilten Zertifikate für die Luftverkehrsbetreiber gleich. Ab dem Beginn der vierten Emissionshandelsperiode ab 2021 sinken sie jährlich um 2,2 % (entsprechend dem Linearen Reduktionsfaktor (LRF).

Ist der EU-ETS ein wirksames Mittel für mehr Klimaschutz im Luftverkehr?

Der EU-ETS war die erste politische Maßnahme, die zur Reduktion der Emissionen in diesem Sektor überhaupt eingesetzt wurde. Damit hatte er eine Pionierfunktion und setzte ein wichtiges Signal in die richtige Richtung. So wie der EU-ETS derzeit ausgestaltet ist, hat er allerdings keine starke Wirkung für mehr Klimaschutz im Luftverkehr.

Die Gründe dafür sind:

1. Begrenzter Erfassungsbereich:

   Da der EU-ETS nur innereuropäische Flüge abdeckt, bleiben derzeit über 60 % der Luftverkehrsemissionen nach dem Treibhausgasinventar der EU nicht erfasst.

   

2. Begrenzung nur auf CO₂ deckt nicht alle negativen Auswirkungen auf das Klima ab:

   Der EU-ETS reguliert ausschließlich die CO₂-Emissionen und nicht die indirekte Klimawirkung von Flügen. Gerade im Luftverkehr ist diese Vereinfachung besonders fragwürdig. Denn: Neben den direkten Emissionen durch die Kerosinverbrennung führen die in hohen Luftschichten emittieren Gase zu Wolkenbildung und anderen chemischen Prozessen. Nach bisherigen Schätzungen sind die Treibhausgaswirkungen dieser Effekte im globalen Durchschnitt etwa dreimal so hoch wie die durch die Verbrennung erzeugten CO₂-Emissionen.

3. Ziel des gesamten ETS zu niedrig:

   Der EU-ETS begrenzt die Emissionen über die Festlegung eines sogenannten Caps, also einer Obergrenze der möglichen Emissionen. Die Gesamtmenge der Emissionen im System darf diese Grenze nicht überschreiten. Das Cap berechnet sich etwa aus der Summe der frei zugeteilten zulässigen Emissionen und den Zertifikaten bzw. Emissionszuteilungen, die versteigert werden. Für die Zeit bis 2020 ist das Cap konstant. Die Obergrenze beträgt 95 % der Emissionen der Jahre 2004 bis 2006. Seitdem sind die Emissionen deutlich angestiegen. Für den Luftverkehr ist das Cap damit deutlich niedriger als die tatsächlichen Emissionen. Die Lücke zwischen den tatsächlichen und erlaubten Emissionen müssen die Betreiber decken, indem sie etwa Emissionshandelszertifikate aus dem stationären ETS kaufen.

   

   Wenn ein Luftverkehrsbetreiber Zertifikate einer Industrie-Anlage kauft, bedeutet das allerdings nicht, dass tatsächlich Emissionen eingespart werden.

   Der Überschuss an Zertifikaten ist so hoch, dass die vom Luftverkehr benötigten Zertifikate derzeit keine Auswirkungen auf den gesamten ETS haben.

   Im stationären EU-ETS gibt es einen erheblichen Überschuss an Zertifikaten, 2019 betrug er über 1000 Millionen an zulässigen Emissionszertifikaten (European Union Allowance EUA, siehe. Die etwa 30 Millionen Zertifikate, die der Luftverkehr jährlich aus dem stationären Sektor zusätzlich nachfragt, fallen bei dem bestehenden Überangebot nicht so stark ins Gewicht, dass sie zu einer Emissionseinsparung an anderer Stelle führen würden. Diese Situation könnte sich in Zukunft ändern, wenn der EU-ETS reformiert wird. Bisher wurde beschlossen, eine sogenannte Marktstabilitätsreserve einzuführen, die den Überschuss an Zertifikaten reduziert. Außerdem sollen Zertifikate komplett gelöscht werden und die Obergrenze für den gesamten EU-ETS soll ab 2021 sinken.

   Die Preise für die Emissionszertifikate, die im Emissionshandel zu kaufen sind, sind zu niedrig, um die Dekarbonisierung des Luftverkehrs voranzutreiben.

   Erst 2018 haben die CO₂-Preise im EU-ETS die Grenze von € 10 pro Tonne CO₂ überschritten. Mitte 2020 lagen sie bei € 30 pro Tonne, bis 2030 werden die Preise voraussichtlich weiter steigen. Für die Luftverkehrsbetreiber entstehen daher nur geringe zusätzliche Kosten, wenn sie Zertifikate kaufen, um ihre Emissionen über dem Cap auszugleichen. So bietet der EU-ETS derzeit keinen Anreiz zur Emissionsminderung, beispielsweise durch emissionsärmere Flugzeuge. Denn: Der Kauf von Zertifikaten ist viel billiger ist als die Umsetzung solcher Maßnahmen. Momentan ist ein Flug von Berlin nach Mallorca um etwa € 3 teurer, wenn die Kosten für die Zertifikate auf die Ticketpreise aufgeschlagen werden (bei Emissionen von 0,27 Tonnen CO₂ pro Fluggast gemäß Berechnungen nach Atmosfair, einem Zertifikatepreis von € 20 je Tonne CO₂ und einer freien Zuteilung von Zertifikaten von 43 %).

4. Unsichere Klimabilanz der “nachhaltigen Flugkraftstoffe”:

   Eine Option für einen nachhaltigeren Luftverkehr ist der Einsatz von synthetisch hergestellten Brennstoffen. Im EU-ETS werden Kraftstoffe aus erneuerbaren Ressourcen grundsätzlich mit Null Emissionen bewertet, wenn sie bestimmten Kriterien in Bezug auf Nachhaltigkeit und eingesparte Emissionen entsprechen. Diese folgen den Kriterien der Erneuerbare-Energien-Richtlinie (2018/2001) in Artikel 25 (2), 29(20), 26(1) und 29 (2-7). Wie hoch die Emissionen sind, die bei der Herstellung von “nachhaltigen Flugkraftstoffen” entstehen, ist aber für einige Prozesse ungewiss. Die Preise für Emissionszertifikate sind im Moment und auf absehbare Zeit aber deutlich niedriger als die Kosten für synthetische Brennstoffe – so können sie im Moment keinen wesentlichen Beitrag für mehr Klimaschutz im Luftverkehr leisten.

Wie könnte der Luftverkehr wirkungsvoller innerhalb des EU-ETS reguliert werden?

Die Idee des EU-ETS ist es, die Gesamtemissionen der Systeme zu begrenzen und damit einen Handel mit Emissionsmengen zwischen den Marktteilnehmern anzuregen, damit Emissionen dort reduziert werden, wo die Kosten dafür am geringsten sind. Allerdings benötigt das komplexe System weitere Justierungen, um ausreichende Anreizwirkungen zu entfalten. Momentan gibt es zwei Gelegenheitsfenster, um den EU-ETS zu reformieren und wirksamer zu machen: Erstens muss der EU-ETS im Rahmen des internationalen Systems CORSIA angepasst werden. Zweitens wird im Jahr 2020 die Erhöhung der Klimaschutzziele der EU für das Jahr 2030 revidiert, zu deren Erreichung der EU-ETS maßgeblich beitragen wird.

Die wichtigsten Möglichkeiten für eine Reformierung des EU-ETS mit Blick auf den Luftverkehr sind:

1. Reduzierung der Emissions-Obergrenze: Entscheidend ist die Höhe des Caps, also der erlaubten Gesamtmenge im System. Wie die Erfahrung in den ersten Jahren des EU-ETS gelehrt hat, ist ein statisches Cap nicht ausreichend. Denn dieses kann tatsächliche Entwicklungen wie Einbrüche der Emissionsmengen durch wirtschaftliche oder gesundheitliche Krisen oder schnellere technologische Entwicklungen wie beim Einsatz der erneuerbaren Energien nicht berücksichtigen. Anpassungen des Caps können sich auf die absolute Höhe der Emissionen, aber auch auf die Geschwindigkeit der Reduktion beziehen. Die Geschwindigkeit der Verringerung der Obergrenze legt der Lineare Reduktionsfaktor (LRF) fest. Bereits beschlossen ist die Erhöhung des LRF von 1,74 auf 2,2 % in der vierten Handelsperiode ab 2021. Anders als in den Vorjahren verringert sich auch der Cap für den Luftverkehr jährlich parallel zu dem des stationären Sektors. Angesichts des erheblichen Überschusses an Zertifikaten, der Auswirkungen der Covid-19-Pandemie, die einen Nachfrageeinbruch an Zertifikaten erwarten lässt, und der definierten langfristigen europäischen Klimaschutzziele muss die Gesamthöhe des Caps angepasst werden. Nach Berechnungen des Öko-Instituts sollte die Obergrenze um 205 Millionen Annual Emission Allowances (AEA) reduziert und der LRF auf bis zu 5,07 % angehoben werden (diese Berechnungen wurden vor der Covid-19-Pandemie erstellt und beziehen damit den deutlichen Rückgang der Luftverkehrs- und anderen ETS-Emissionen nicht ein).

2. Reduktion der freien Vergabe von Emissionszertifikaten: Freie Zuteilungen werden im EU-ETS vergeben, um Carbon leakage, also die Abwanderung der klimaschädlichen Aktivität in ein anderes Land bzw. eine Verlagerung der CO₂-Emissionen aus dem Wirtschaftsraum zu vermeiden. Für den Luftverkehr ist eine Abwanderung gerade beim Passagierverkehr unwahrscheinlich: Niemand wird von Berlin über die Ukraine nach Mallorca fliegen, um den Anwendungsbereich des EU-ETS zu umgehen. Es wäre daher sinnvoll, die freien Zuteilungen für den Luftverkehr abzuschaffen. Dadurch würden für die Luftverkehrsbetreiber direkt höhere Kosten und Anreize zur Emissionsreduktion entstehen.

3. Weitere Maßnahmen:

   1. Zahlreiche zusätzliche Maßnahmen, die derzeit für den stationären EU-ETS diskutiert werden, könnten auch im Luftverkehrs-ETS Anwendung finden. Diese würden generell zu einer Erhöhung der Kosten bzw. zu einer Verstetigung der Preise (z.B. Carbon Floor Price) führen.

   2. Es ist sinnvoll, den EU-ETS für stationäre Industrieanlagen und den ETS für den Luftverkehr weiterhin zu trennen. Dadurch kann genauer gesteuert werden, in welcher Höhe Zertifikate für den Luftverkehr zur Verfügung stehen.

   3. Eine Verbindung mit anderen Emissionshandelssystemen würde die geographische Abdeckung des Systems und damit die Wirksamkeit besonders im Luftverkehr erhöhen: Derzeit sind Flüge nicht durch den EU-ETS erfasst, wenn sie von Flugplätzen außerhalb des europäischen Wirtschaftsraums starten oder dort landen. Durch die Verbindung von Emissionshandelssystemen, die den Luftverkehr umfassen, können mehr Flüge in das System einbezogen werden. Die Verbindung der Emissionshandelssysteme von Deutschland und der Schweiz ist zwar bereits beschlossen, die praktische Umsetzung wurde jedoch wegen der Covid-19-Pandemie verschoben.